“积极差别待遇”与“教育优先区”的构想

我国西部与东部的差距不仅表现在经济和生态环境方面,也表现在社会、文化、教育等各个方面。15%未普及义务教育的人口覆盖地区,大部分都集中在西部地区,尤其是西部的少数民族贫困地区。如何在尽可能短的时间内,加速西部的发展,使其缩小与东部的差距,是政府和公众都十分关心的问题。在持续一段时间的讨论中,大家的共识是西部开发必须教育先行,人力资源的开发是西部开发的前提和动力。问题的关键是如何发展西部的教育,如何才能使大面积处于贫困地区少数民族地区的西部教育迅速得到发展,并回馈西部社会和经济的发展。如果按常规发展的思路,或政府目前的扶持力度以及东部的支持,还不足以使西部的教育摆脱处境不利的恶性循环状况,东西部的差距不仅不能缩小,还将不断地拉大。因此,西部教育的发展,必须寻求一条超常规的发展
途径。 20世纪60年代英国对教育处境不利地区和人群进行的“教育优先区”的政策,70年代美国对少数民族实行的“补偿教育”的理论和实践,对于我国西部开发中的教育发展问题具有一定的启发意义。
一、教育机会均等与“积极差别待遇”
教育机会均等是现代民主社会积极追求的公平正义的理想目标,也是学术界长期以来不断探讨的问题,有关教育机会均等的概念也随着社会和时代的变化而有不同的含义。半个世纪以来,学者们对教育机会均等概念的探讨,大都受到美国学者科尔曼(Coleman)的影响。1964年开始,科尔曼领导一组研究人员对美国境内各种族和各群体间教育机会不均等的问题,进行了为期两年的研究,提出了著名的《科尔曼报告》。①科尔曼指出,在大多数美国公众的看法中,教育机会均等的概念包含了四个基本的要素: 1.要为所有的儿童提供一定水准的免费教育,这一水准的教育足以使受教育者获得基本的劳动能力;2.无论儿童的出生背景如何,都要提供他们共同的课程;3.在人口密度低的地区,通过人为地规划,使不同背景出生的儿童能有进入相同学校受教育的机会;4.由学校的资源是由地方税收支持的,因此,对同一地区的学校应提供均等的经济支持。联合国教科文组织在20世纪60年代也提出教育机会均等的主张,包括四个方面的内容: 1.使小学教育成为免费—21—的或强迫的教育,使所有人都能接受各式各样的中等教育,使所有人都能依据个人能力接受更高一级的教育,确定所有人都能依据法律所规定义务进入学校学习;2.确定同一等级的公立教育机构的教育标准都是相同的,而且有关提供的教育品质的条件也要相同;3.立法鼓励那些未曾接受过小学教育或未曾完成小学教育课程的人,在他们现有的能力基础上继续他们的教育;4.对于教学专业的训练不应有任何差别待遇。关于教育机会均等问题的讨论涉及了社会学、哲学和教育
学等不同的角度,学者们对教育机会均等问题的关注也从教育起点均等逐渐转向对过程和结果均等的关注。
教育机会均等是社会公平最重要的指标。公平问题不能不涉及到“程序公平”和“分配公平”这两个基本原

则。程序公平是指社会成员或团体在既定规则之下使用社会所提供的资源或服务,每个成员或团体均受该规则的约束,没有特例。程序公平强调规则建立的合理性和规则使用的统一性,至于在规则之下不同成员最后所获得效益的多少则不予考虑。从这一角度出发,则意味着对教育资源投入的分配规则制定得越公平合理,就越符合社会正义和社会公平的理想。但这只是教育机会均等指标的一个方面,因为教育机会是否均等,不能只考虑教育的投入因素,还需要考虑效果因素。分配公平比程序公平复杂得多,从投资的角度来看,分配公平包括两个方面,即水平公平和垂直公平。前者指对具有相同条件者给予相同待遇;后者指对不同条件者给予不同待遇。我们所说的每位国民均接受一定年限的、课程标准相同的基本教育,或每位同龄学生均享受同样额度的教育经费,则是指水平公平。垂直公平是指对不同条件者给予不同的待遇。当教育资源的分配能够考虑到教育发展水平不同的地区,考虑到受教育对象的特殊条件而给予不同量的投入,就是垂直公平,它更多地考虑到了教育结果的公平。人们在关注教育资源分配政策时,总是希望这种政策能够均衡不同地区的教育水平,缩小学校之间资源、设备、师资等方面的差距,这是从水平公平的角度来实施教育机会均等的政策。但是,水平公平原则重点是考虑教育资源的投入问题,并没有考虑到教育过程及效果的公平问题。在通常情况下,水平公平与教育过程和教育效果的公平是冲突的。若从教育效果的角度来衡量教育机会均等的公平问题,可以将其划分为四种类型:第一种是极端的人道主义方式,这种方式是不惜成本的教育资源投入,其目的是使不同条件的学生在教育成就上达到一定的水平,或使不同民族学生间的平均学习成就趋于相同。这也是科尔曼所认为的理想化的教育机会均等。第二种是弱化的人道主义方式,即采取积极的差别待遇,对教育条件、文化背景处境不利的地区和学生投入更多的教育资源,使其与其他学生的教育成就尽量接近,缩小差距。第三种是功绩主义的方式,教育效果反映了每位学生的能力和努力程度,学生的学业成绩不可能是整齐划一的,但是提供给学生的资源却是相同的。这种观点强调教育资源投入均等。第四种是功利主义的方式,即教育资源的投入要追求其投入效益的最大化,资源的投入是根据学生所能获得的效益即学业成绩的高低来确定的,获效益最大者投入也最多,相反,效益低下者获得的资源也少,资源的投入是靠效益驱动的。以上四种关于教育机会均等中公平问题的理解方式,明显地影响着人们在资源分配中的政策倾向和实际的操作。极端的人道主义和功利主义是两个极端,在理论上和实践中都受到了较多的批评。极端的人道主义过于理想化,因为就现阶段来看,社会的资源是有限的,不考虑成本的资源投入也会造成对其他人的不公平。而功利主义的方式过分强调效益优先的原则,使教育投入完全按市场化的运作方式进行,其结果会拉大教育发展水平不同地区资源分配的差距,使处境原本不 的贫困地区和少数民族地区陷入更加不利的恶性循环之中。这种观点对教育效益的理解也失之偏颇,只考虑发达地区和贫困地区之间的比较效益,而忽略了贫困地区垂直的相对效益,也忽略了贫困地区和发达地区累计起来的起点差异。功绩主义策略对那些由于处境不利,处在落后起跑线上的群体是不公平的,但对于起点就有优势的群体似乎是公平的。

……

建立教育优先区也许可以解决这些问题。首先,教育优先区计划的实施是政府的行为,政府 投资的主体,同时政府将区域内教育发展规划和项目向社会公布,有计划、有目的地吸纳社会各方面的投入经费,这样可以保证有足够和持续的经费投入。其次,教育优先区有严密的规划、严格的指标,比如贫困状况、生态环境、民族构成、公众的教育需求、居住的分散程度、人口的受教育程度、 教育设施、师资水平等等。什么样的学校和社区进 入教育优先区都要经过专家的严格评估,通过评估确定每所学校发展的规划和需要投入的项目。通过教育优先区的操作程序合理地分配教育资源,这样可以大大提高资源的使用效益除了“教育优先区”的统一规划和投资保障外,在教育优先区内,政府还要给予政策上的扶持。在“教育优先区”内积极推进税费改革,把税费改革与促进义务教育的健康发展结合起来,确保教育经费逐年增长和教师工资按时发放;调整教育优先区的教育结构,积极推进基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”的改革。通过教育结构的调整,使公众对教育单一的升学需求向多元化需求发展;国家首先在教育优先区中实行免费提供教科书制度;适度提高“教育优先区”内教师的工资待遇,建立国家基金,资助发达地区的优秀教师到“教育优先区”任教;政府在发达地区建立教 设备和资源的捐助调配中心,统筹调配社会各界捐赠的教育设备和资源;政府协调来自各方面的资助或捐助,并按教育优先区的标准统一安排资助项目。

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